如何認定違規兼職或兼職取酬行為
                                  文章來源:職務犯罪研究 發布時間:[2021-06-16 11:18 ] 訪問次數:1049次

                                  《中國共產黨紀律處分條例》第九十四條第三款[1]和《公職人員政務處分法》第三十六條[2]都對違規兼職及兼職取酬行為作出了禁止性規定。黨員違反規定兼職,使其可能利用職權或工作之便,通過兼職化公為私、損公肥私、以權謀私、權錢交易,導致腐敗現象的發生。

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                                  同時,黨員違反規定兼職,參與經營活動,也會導致經濟組織間的不平等競爭,擾亂經濟秩序,妨礙經濟體制改革與經濟建設。

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                                  因此,黨中央、國務院多年來三令五申禁止黨政干部在經濟組織中兼職或兼職取酬,多次發文重申或進一步明確:黨政機關干部不準在各類經濟組織中兼職(包括名譽職務);個別經批準兼職的,不得領取任何報酬。違規兼職或兼職取酬,表面上是經濟問題,實質上是權力尋租或變現的“過墻梯”。

                                  ?????

                                  違規兼職或兼職取酬是執紀監督實踐中一種比較常見的違紀行為,現將相關注意點整理羅列如下。

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                                  一、條文定義的相關解析

                                  (一)“違反(有關)規定”有哪些

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                                  主要有中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于黨政機關干部不兼任經濟實體職務的補充通知》(1985年7月9日),中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于清理黨和國家機關干部在公司(企業)兼職有關問題的通知》(1989年2月5日),中央紀委發布的《關于國有企業領導干部廉潔自律“四條規定”的實施和處理意見》(1995年5月11日發布,2013年5月29日廢止),中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》(1998年7月2日),中共中央紀委、中共中央組織部印發的《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》(中組發〔2004〕2號)以及各省級黨委和省委組織部下發的規范性文件等。

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                                  比如,《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》就有規定,行政機關不得推薦、安排在職和退(離)休公務員到行業協會商會任職兼職?,F職和不擔任現職但未辦理退(離)休手續的黨政領導干部及在職工作人員,不得在行業協會商會兼任職務。

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                                  領導干部退(離)休后三年內一般不得到行業協會商會兼職,個別確屬工作特殊需要兼職的,應當按照干部管理權限審批;退(離)休三年后到行業協會商會兼職,須按干部管理權限審批或備案后方可兼職。在行業協會商會兼職的公務員,要限期辭去兼任職務。

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                                  (二)“經濟組織、社會組織”如何理解

                                  此處的“經濟組織、社會組織”,包括各種類型的企業(公司)、事業單位、行業組織、中介機構、社會團體等,如,民辦的學校、醫院、研究所、文藝團體等非企業單位和協會、基金會、學會等;此外還包括除前述兩類主體之外的其他單位。

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                                  (三)“兼職,或者經批準兼職但獲取薪酬、獎金、津貼等額外利益”如何理解  

                                  此處指的是黨員未經批準在各類經濟組織、社會組織中兼職(包括名譽職務)的,或者雖經批準兼職但違反規定領取報酬的。

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                                  這里所說的“額外利益”,是指除薪酬、獎金、津貼等外,還包括以顧問費、咨詢費、操心費等各種名目的酬金、傭金及股權、期權等,以及超過規定標準和實際支出的通信補貼、交通補貼等費用。

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                                  二、違紀行為的構成分析

                                  黨員干部即使經批準允許兼職也不能取酬,因為兼職是一種責任擔當,而不是利用權力換取物質享受。根據有關規定,對列入兼職取酬禁止性范圍的人員,按照是否在職,可以分為在職黨員干部、退出現職但尚未辦理退休手續(退居二線)的黨政領導干部及已經辦理退休手續的領導干部等三類。

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                                  (一)在職黨員干部

                                  按照職業、崗位不同,可以分為公務員、事業單位人員、國有和國有控股企業及其分支機構的領導班子成員等。

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                                  1.公務員

                                  禁止公務員兼職,是多數實行現代公務員制度國家的共同規定。禁止公務員兼職的原因主要有:一是兼職會與公務員的義務產生矛盾;兼職從事的工作是公務員所屬的行政機關的事務;兼職會影響到公務員履職的公正性。二是兼職會損害公共行政管理部門的形象等。三是兼職會損害市場經濟的公平、健康發展。

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                                  根據《公務員法》第四十四條“公務員因工作需要在機關外兼職,應當經有關機關批準,并不得領取兼職報酬”和第五十九條“公務員應當遵紀守法,不得有下列行為:……(十六)違反有關規定從事或者參與營利性活動,在企業或者其他營利性組織中兼任職務”之規定,公務員不得兼職,或經批準兼職,但不得領取報酬。這里的公務員理所當然包括公務員隊伍中的所有黨員干部。

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                                  2.事業單位人員

                                  (1)事業單位參公管理和由行政機關任命人員

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                                  《公務員法》第一百一十二條規定:“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員,經批準參照本法進行管理?!币虼?,經批準參照《公務員法》管理的事業單位工作人員或由行政機關任命人員,也得遵守《公務員法》的上述禁止性規定。

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                                  根據相關規定,現職和不擔任現職但未辦理退(離)休手續的黨政領導干部不得在企業兼職(任職)?!秷绦兄薪M發〔2013〕18號文件有關問題的答復意見》規定,此處所指的黨政領導干部包括“所有公務員和參照公務員法管理人員中擔任領導職務的人員,也包括擔任非領導職務的人員”。

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                                  (2)事業單位領導人員

                                  參公管理事業單位擔任領導職務的人員參照事業單位管理和由行政機關任命人員界定。結合有關規定可知,“其他領導干部”包括未列入參照《公務員法》管理的事業單位及其內設機構的領導人員。

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                                  未列入參照《公務員法》管理的事業單位中,屬經營性事業單位或者是國有企業所屬事業單位的,其領導人員在企業兼職(任職)按照國有企業領導人員在企業兼職(任職)有關答復意見認定。因此,在事業單位中擔任領導人員均屬于禁止兼職的范疇。

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                                  (3)事業單位其他工作人員

                                  事業單位工作人員能否兼職取酬、從事營利性活動,應根據其身份、職務、行業規定、兼職行為性質等區別對待?!妒聵I單位工作人員處分暫行規定》第十八條第一款第六項“違反國家規定”,是指違反國家有關事業單位工作人員從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬方面的法律、法規、規章、規范性文件等規定。

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                                  有的省級文件明確規定“其他參照、依照《公務員法》管理的人員及具有行政管理或執法職能的事業單位的人員參照執行”,則該范圍內的事業單位人員也不能兼職。

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                                  事業單位其他工作人員是否可以兼職,不能一概以編制、級別和是否為黨員來劃分,可以從以下三個方面進行判斷:一看其所在地區、行業領域、系統、單位等是否有禁止性規定。有規定未遵守的,屬違規兼職。

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                                  二看是否按要求履行過審批、報備手續。包括未辦理過審批報備手續的和辦理過審批報備手續但違規取酬的。

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                                  三看有無支持或鼓勵事業單位專業技術人員兼職創新或者在職創辦企業的政策,如果有政策且存在符合條件的人員兼職,則其不構成違紀。

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                                  3.國有和國有控股企業及其分支機構的領導班子成員

                                  《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》(中辦發〔2009〕26號)第五條規定:“國有企業領導人員應當忠實履行職責。不得有利用職權謀取私利以及損害本企業利益的下列行為:……(六)未經批準兼任本企業所出資企業或者其他企業、事業單位、社會團體、中介機構的領導職務,或者經批準兼職的,擅自領取薪酬及其他收入……”

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                                  國企非領導班子成員能否兼職則視其行業或內部管理制度有無禁止性規定而定。

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                                  4.行政性工勤人員

                                  此部分人員的產生系歷史遺留問題,現在已不招聘此類性質的人員,一般以崗位合同工代替?!妒聵I單位工作人員處分暫行規定》第四十六條規定:“對機關工勤人員給予處分,參照本規定執行?!?/p>

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                                  筆者建議,此類人員的違規兼職或兼職取酬行為由其單位進行處理為妥,單位或部門如有明確禁止性規定的,應予相應的處分。

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                                  (二)退出現職尚未辦理退休手續(退居二線)的黨政領導干部

                                  黨和國家機關干部,包括已退出機關工作崗位但未辦理退(離)休手續的干部,除經審批同意,在本機關為改善后勤服務工作、方便職工生活而開辦的非經營性勞動服務公司兼職外,均不得在公司(企業)或其他營利性組織中兼職(任職)。

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                                  這里的“職”,既包括具體職務,如經理、副經理等,還包括名譽職務。兼職不得超過1個,兼職的任職年齡界限為70周歲。所兼任職務實行任期制的,任期屆滿擬連任必須重新審批或備案,連任不超過兩屆。

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                                  國有和國有控股企業及其分支機構的領導班子成員到任職年齡界限、不擔任現職但未辦理退(離)休手續的國有企業領導人員,不得在原任職企業及其出資的企業兼職(任職),也不得在其他企業兼職(任職)。

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                                  (三)已經辦理退休手續的領導干部

                                  一些經驗豐富、有專業特長的黨員領導干部退(離)休后,以適當方式發揮余熱,是有積極作用的,但其任職、從業行為必須符合有關規定,并從嚴掌握、嚴格審批。

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                                  《中國共產黨紀律處分條例》第九十六條第一款規定,黨員領導干部離職或者退(離)休后“違反有關規定接受原任職務管轄的地區和業務范圍內的企業和中介機構的聘任,或者個人從事與原任職務管轄業務相關的營利活動”,第二款規定“違反有關規定擔任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監事等職務”,將根據情節輕重,受到從警告直至留黨察看的處分。本條文系2015年條例修訂時新增,2018年修訂時內容未作修改。

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                                  之所以要對黨員領導干部離職或者退(離)休后的任職、從業作出較為嚴格的限制,一個重要的目的就是防止出現“期權腐敗”等現象。

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                                  比如,少數黨員領導干部在位時,利用手中的權力為一些公司老板、商人謀取利益,但并不求馬上得到“回報”,而是心照不宣地私下約定,待其退休或離職后,通過在該公司任職、從業等形式獲取高額報酬。

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                                  還有的黨員干部離職或退休后“不甘寂寞”,發揮權力余熱或積累的人脈優勢,通過在企業任職,為該企業謀取利益,自己也獲得“好處”。

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                                  根據相關規定,對辭去公職或者退(離)休的黨政領導干部到企業任職必須從嚴掌握、從嚴把關,確因工作需要到企業任職的,應當按照干部管理權限嚴格審批。

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                                  比如,有領導干部退休后三年內,想去本人原任職務管轄的地區和業務范圍外的企業任職的,必須由其本人事先向原所在單位黨委(黨組)報告,由該企業出具任職理由說明材料,所在單位黨委(黨組)按規定審核并按干部管理權限征得相應的組織(人事)部門同意后,方可任職。

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                                  三、違紀行為的認定處理

                                  綜上所述,“職”不是隨意就能兼的,“不能兼職”是原則,“經審批可以兼職”是例外,“不得取酬”是底線。黨員干部兼職必須講紀律、守規矩。那么,如果黨員干部違規兼職,該如何界定情節輕重?

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                                  (一)違規兼職或兼職取酬行為的認定

                                  黨員領導干部違規兼職或兼職取酬違紀行為認定可從其身份、崗位和是否在職入手,考察其是否納入禁止性范疇。如果屬于禁止性范疇的人員,兼職即違紀;即便經過組織審批同意,也要把握好“不得取酬”這一關鍵。

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                                  具體違紀情形可從兼職是否經批準、是否向組織如實報告、是否影響本職工作、違紀行為持續時間、獲取額外收益的多少、兼職期間的履職情況、造成的后果等因素綜合考慮。

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                                  對離職或者退(離)休后違規任職行為可從以下因素考慮:是否利用了原有職務權力的影響力、取酬數額、違紀行為持續時間、造成的后果等。

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                                  (二)兼職不取酬行為也可能構成違紀

                                  違規兼職取酬行為主要有兩種表現形式:一種是未按規定履行批準或備案手續即兼職;另一種是雖經批準、備案程序進行兼職,但在兼職期間違規獲取經濟或其他額外利益。根據規定,對于前一種情形,認定行為人違紀并不以其實際獲得報酬為必要條件。

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                                  對于公職人員違規兼職取酬,無論是國家法律還是黨內紀律,都作出了嚴格規定,傳遞出了明確信號:當官發財,應當兩道?!叭绻X得當干部不合算,可以辭職去經商搞實業,但千萬不要既想當官又想發財,還要利用手中權力謀取私利,官商結合必然導致官僚主義?!?/p>

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                                  身為黨員領導干部,如果違規兼職或兼職取酬,不但違背了我黨全心全意為人民服務的宗旨,也損害了國家機關的清廉形象和公職人員職務行為的廉潔性,同時還直接違反了黨紀中的廉潔紀律,必將受到黨紀的嚴肅懲處,最后毀掉的還是自己的事業前程和政治生命。

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                                  [1]違反有關規定在經濟組織、社會組織等單位中兼職,或者經批準兼職但獲取薪酬、獎金、津貼等額外利益的,依照第一款規定處理。

                                  [2]違反規定從事或者參與營利性活動,或者違反規定兼任職務、領取報酬的,予以警告、記過或者記大過;情節較重的,予以降級或者撤職;情節嚴重的,予以開除。



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